在中国自然灾害对于社会发展的影响十分深刻。历史上频繁发生的各类自然灾害不仅直接给人民群众的生活带来了深重的灾难同时还极大地影响了同时期的政治、经济、社会、文化与宗教等方面。在中国古代历史上治理洪水曾促成了中华民族统一国家的形成而对于灾荒救助的失效也几经成为一些王朝覆亡的重要诱因。灾害救助在我国历史发展进程中具有高度的政治性。新中国成立后国家对于自然灾害应急救助的能力有了极大提高尤其是近几年来我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面取得了重大的进展基本建立了自然灾害应急救助体系。
一、自然灾害救助应急响应基本系统
本世纪以来自然灾害的应急救助体系建设获得了长足的进展。目前我国的灾害应急救助系统主要包括:
(一)国家自然灾害应急救助的组织领导系统
在国家的层面上应急救助的领导系统主要是国务院统一领导下的国家减灾委员会。一名国务院副总理担任主任另外还设有若干副主任共有34个国务院的部、委、办、局和军队及红十字会等组织参加。根据规定国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急协调机构负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划协调开展重大减灾活动指导地方开展减灾工作推进减灾交流与合作组织、协调全国抗灾救灾工作。这个委员会的办公室设在民政部所以在各级政府系统中管理自然灾害应急救助的行政部门主要是民政部、省级的民政厅、地区和县级的民政局。
(二)国家自然灾害救助应急预案系统
全国县以上各级政府均制定了相应的救灾预案并确定了不同的灾害救援响应等级建立了灾害的应急机制。每当灾害发生以后有关的政府首长都能够比较及时地启动灾害应急机制调度有关方面的力量协调各种资源投入救灾行动。根据国务院颁发的《国家自然灾害救助应急预案》按照灾害损失情境将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级其中一级响应为最高响应。
(三)国家自然灾害预警系统
预警工作主要由相关的灾情预测部门负责灾害的预警、预报体系主要包括气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、大江大河的灾害性洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害测报体系、海洋环境和灾害监测体系以及地质灾害预警预报体系民政系统则负责灾情的统一汇总等。
在灾情管理方面以县级为基本行政单元实施组织和管理。县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情并且立即填写《自然灾害情况统计快报表》向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡人口多于10人以上、或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。
民政部国家减灾中心则进行24小时不间断地值班每天早晨七点要准时地汇总过去24小时的全国以及全世界的重大灾情出版《昨日灾情》以送有关方面。
(四)国家自然灾害救助应急响应系统
根据国家的响应等级各级政府也都制定了相应的响应等级和预案从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。以国家的应急响应为例针对各类灾害的应急救助国家的应急响应主要包括:
24小时内中央救灾工作组到达灾区。这是一条极为特殊的规则即在启动应急响应以后国家必须派出相应的工作组在第一时间到达灾区。四级响应是国家减灾办派出工作组而到了三级响应就由国务院派出联合工作组;
24小时内救灾物资到位。需要中央支持的救灾物资要开始调度地方的救灾物资要立即到达灾区;
24小时内要对灾民的救助到位。无论是多少的救灾物资哪怕是一袋方便面、一瓶矿泉水都需要在当天发给灾民以使灾民及时得到政府的救助信息。
在国家的层面上还设立有全国灾害应急联络系统建立有统一的电话及电子联络系统可以与县级民政局长、主管救灾的副局长以及救灾股长进行及时的联络。
(五)国家自然灾害物资储备系统
紧急救援的物资储备体系开始建立已经在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安共10个城市建立了中央级救灾物资储备点一些多灾、易灾地区也建立了地方性的救灾物资储备仓库中央政府每年都要采购一定数量的救灾帐篷以救灾仓库为依托的救灾物资储备网络基本形成。
(六)国家自然灾害恢复重建系统
灾后的恢复重建主要是指对灾区在灾情基本稳定后所进行的对于各类受损设施尤其是居民住房和学校等公共设施所进行的恢复性的建设其中对居民的住房因倒塌或严重损害而需要重新建设和修缮的工作是其基本的内容。
我国的灾后恢复重建行政管理是政府统一领导下的以民政系统为主、各个部门互相配合、多种社会力量共同参与的工作体制。其中民政部门主要负责恢复重建的综合协调工作并重点负责落实灾民住房的恢复重建发展改革委员会系统主要负责基础设施包括学校、医院和基层政府办公室的重建工作交通部门负责道路的修复等。
(七)国家冬令与春季救助系统
春荒、冬令的灾民生活救助是我国政府自从建国伊始就建立的社会救助制度。这一制度主要是保证农村的困难群众在冬、春两季最为困难的时期能够得到政府的及时救助通称为春荒救助和冬令救助。春荒救助的时段为每年的3月至5月共计3个月即过完春节之后的三个月灾民往往最为困难到了5月就可以有新粮上市;在一季作物区则为每年的3月至7月。冬令救助的时段为每年的12月到下一年度的2月即春节前的3个月这是在秋收之后进入冬季以后的时段特别是越临近春节贫困人口的生活就会越加困难需要进行救助。在没有普遍建立最低生活保障制度以前采取这样的救助办法遵循了“救人救急”的原则在困难人口最为困难的时段施行救助实践证明是相当有效的。
(八)国家自然灾害救助社会动员系统
这主要是指社会捐助动员系统。社会捐助、邻里互助是我国长期所形成的历史传统。但是真正形成比较正规的社会制度并由行政部门实施管理则始于1996年即建立了经常性的社会捐助制度。目前中国的社会捐助制度主要包括大灾时期的集中性捐助、对口支援、经常性捐助制度这样几个方面。
集中性捐助主要是在大的自然灾害发生后由政府所发动的捐助活动。如1998年的长江流域和松花江、嫩江流域的特大洪涝灾害民政部就在全国范围内发起了捐助活动结果得到全国的捐款捐物达70亿元以上。集中性捐助一般有比较强的目标主要突出一个灾难性的事件并且时段也比较固定只是在大的灾害发生后的一段时间内进行。这类捐助具有相当强的社会效果也特别容易激发全社会的爱心。
对口支援主要是指东部发达地区人民所捐助的资金和物资定点给予西部贫困地区的支援方式。这项制度于1996年开始建立。沿海这些地区对于内地的支援密切了西部与沿海之间的联系。
经常性社会捐助是指城市人口中将闲置不用的东西捐献出来帮助困难人口的活动。由于城市人口随着生活水平的逐步改善淘汰衣服及其他一些日用品的周期缩短所以捐助活动是经常性的。
在社会捐助制度中一些公益性社会团体扮演着重要的作用他们从不同的角度进行灾害救助对于解决贫困人口的多种困难弘扬社会美德产生了广泛而深远的影响。
(九)国家自然灾害的减灾工作指导系统
为了有效地减轻自然灾害在国家减灾办的统一指导下各有关部门和地方政府也开展了多种形式的减灾活动包括社区减灾、减灾教育和培训以及与联合国国际减灾组织的广泛合作等。在地方上则设立有类似的省级减灾组织并开展多种形式的减灾活动。
(十)国家自然灾害的科研与科技支持系统
2005年国家减灾委员会正式设立灾害领域内各类著名专家组成的专家委员会集中各类专家共同工作开展灾害类的研究。同时国务院已经批准建设环境与减灾小卫星星座系统预计2007年能够发射三颗卫星以加强对灾害的监测。
二、自然灾害应急管理体系的重大转型
2000年以来中国自然灾害的应急管理体制一直处在根本性的调整过程中。这主要是由于市场经济体制基本确立以后伴随着信息技术的高度发达以及生活水平的提高全社会对于灾害应急管理的要求完全改变了。尤其是2003年国家对“非典”事件的处理方式更进一步有力地推动了灾害应急管理体系的转型。这种转型主要体现在以下几个方面:
第一是灾害救助的目标从计划经济体制下强调减少经济损失转向以人为本。在相当长的时期内面对自然灾害社会的习惯就是强调尽量减少国家财产的损失甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。而转向以人为本的指导思想后首先强调的是努力确保人的生命安全。这样应急救助的着眼点和落脚点以及救灾工作的重点都发生了彻底变化。而为了人的生命安全重大自然灾害发生前就需要进行避灾性的紧急转移沿海地区有的为了抗击台风的需要一个省一次就要转移近百万人甚至过百万人行政工作量大幅度增加。
第二是灾害救助的内容开始从事后救济转向全方位救助特别是应急救助。在相当长的历史时期内救灾工作主要是进行事后的救济通过一定时间的查灾、核灾然后再确定政府的救济数量并进行恢复重建。而建立应急救助体系首要的就是要在第一时间内对于受灾影响而产生的困难人口进行及时的救助。比如24小时救助到位的规定就是要求在最短的时间内组织各类救灾物资发放给有关困难人口。从紧急转移开始的救助一直到完成恢复重建灾害救助已经具有全程立体救助的性质政府的行政责任加大了。
第三是灾害救助的组织指挥开始从依靠行政人员的个体经验转向系统的预案与应急行动。过去的救灾主要依靠制度而缺乏预案。制度尽管很重要没有制度就不可能产生规范的组织但仅仅有了制度还往往不够主要是缺乏更为细致的程序来进行具体的行为规范。而建立应急体系就须对细小的工作程序进行十分详尽的规范比如遇到什么样的灾害应该由什么样的工作人员在多长的时间内进行报告报告后又如何处置等都有具体规定。这实际上是公共管理行为的重大转变。
第四是灾害救助的组织过程开始从封闭转向全方位透明。工作要透明灾情的数据也要透明特别是死亡的人口的统计更要透明。在相当长的时期中因灾死亡人口不是立即公开往往带有神秘色彩。为了强调公开性2005年国家保密局和民政部专门就因灾死亡人口的解密问题发出通知要求及时向社会公开。这样因灾死亡人口的报道也就日益规范和透明起来政府部门如果不及时报道还会产生较大的负面影响。
第五是灾害救助的标准开始从传统的低标准转向保证基本生活并与国际接轨。救灾的标准在较长的时期内一直偏低政府努力的目标是不饿死人、不冻死人等。而随着经济的发展现在的标准已经转变为保证灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医、有学能上等。这样的救助标准已经远远高于传统的救助要求。
第六是灾害救助的装备开始从传统的以人力和手工为主的工作手段转向高科技装备的应用。过去救灾主要依靠人力进行手工操作所以工作效率较低有时还难免产生不规范的行为。按照应急救助的要求目前灾情的报告通过网络系统已经非常便捷同时卫星和遥感技术也开始运用于救灾过程救灾行政人员开始配备一些必需的装备从而大大增强了救灾的机动能力。
自然灾害应急救助体系建设的转型实际上是政府行政管理适应市场经济和社会公众需求而进行的重要改革。这样的改革不仅直接面对最为急需救助的困难群体而且还直接面对十分透明的公众舆论客观上促进了政府行政工作质量的提高。
三、建立健全有中国特色的自然灾害救助应急体系
在《国家自然灾害救助应急预案》颁布以后伴随着地方应急预案的制定我国的自然灾害救助应急制度开始逐步健全一个有中国特色的自然灾害救助应急体系正在初步确立。
比较国外的经验我国的自然灾害救助应急体系还明显地存在一定的差距其主要表现就是:应急指挥和协调机制还不尽完善和规范许多工作程序还不够细密、不够具体而且操作性不够强应急物资储备还只是初具规模先进的装备在救灾中还没有被普遍应用由于缺乏农村最低生活保障制度因而冬令、春荒的救助标准还过于偏低社会捐助制度的发育程度也较低灾害救助工作的立法还相当欠缺。所有这些差距都会随着国家的全面开放而日益凸显因而十分有必要采取措施系统地加快自然灾害的应急体系建设以确保国家和社会的基本安全和稳定。
由于自然灾害无法避免为了切实保障人民的生命安全和减少经济损失我们应该在短时期内建成具有中国特色的自然灾害应急救助体系。这一应急救助体系建设的重点主要应该包括以下几个方面:
一是要建设发达的灾情监测系统。这一系统首先是当前已经建成的灾害预警系统包括气象、地震、洪水、森林和草原防火、农作物和森林病虫害海洋和环境等方面的预警体系一定要充分地发挥作用。同时要加强综合性的灾情监测能力的建设充分发挥国家减灾中心的作用经常对重大灾情进行会商及时地做出判断从而为灾害紧急救援的决策提供科学的方案。还有一定要加强遥感技术的应用特别是要发展减灾卫星系统建设使高科技能够广泛地应用于救灾工作过程;
二是要建立较为充实的物资储备系统。当前全国只有为数不多的救灾物资储备仓库共储备有20多万顶救灾帐篷。这种局面需要改变。首先救灾物资储备仓库的布点一定要更便于实用。要根据运输条件和不同地区、不同民族的需要建立物资储备仓库。同时还要采购不同品种的物资以适应不同灾害条件下灾民生活的需求;
三是要进一步健全应急响应制度。灾害的应急响应是一种准军事化的体制。当前一旦遇到灾害救灾的指挥往往显得手忙脚乱。因此一定要将各类自然灾害应急的预案充分地程序化不要只是几条干巴巴的职责还要有行动的方案细节包括现场指挥部的组建信号的传递物资的保障等。还需要进行经常性的演练使各级救灾的指挥员和普通工作人员能够措置裕如地应对各种复杂的救灾环境;
四是要加强灾后恢复重建工作体制的建设。恢复重建工作要加强领导。更进一步地明确工作程序特别要明确灾区重建中的领导责任使其真正履行责任组织、协调有关事宜保证重建工作能够高质量地展开;
五是要切实做好灾民的基本生活救助工作。要从制度上能够保证“不救不活”人口的基本生活尤其是对于灾后形成的孤儿要给以特别的救助使其真正能够维持基本生活;
六是广泛开展社会捐助活动建立健全社会捐助的工作机制。要开发两种资源一是社会公益组织的作用要全面地突出起来使其发挥更大的作用;二是要广泛地开展义工和志愿者活动使人力资源的捐助活动得到有效的利用;
七是要制定《救灾法》使国家的救灾行为法制化。灾害应急救助是国家行政管理能力的一个重要体现。建立健全发达的灾害应急救助体系具有十分重要的政治和社会意义。应该看到我国社会对这项工作还比较陌生因而不可避免地需要一个过程还需要许多大量细致而艰苦的工作。
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